Programa Nacional de Compras Electrónicas

O PNCE estimula simultaneamente a adopção de práticas de negócio e comércio electrónico pelas empresas, e uma visão global do processo de compras orientada para aumentar a sua eficiência e transparência.

O programa, cuja definição e coordenação ficou a cargo da UMIC – Agência para a Sociedade do Conhecimento, IP, conduziu a profundas mudanças nos processos de compras públicas em Portugal.

A 1ª fase do programa, que decorreu até ao fim de 2005, envolveu directamente 7 ministérios e a Presidência do Conselho de Ministros, 52 processos de agregação e negociação, 370 organismos e 12 categorias de produtos.

Em 2005 verificou-se um alargamento significativo do programa, pois desde o início até ao fim desse ano: o número de processos de agregação e negociação realizados desde o início do programa em 2003 passou de 27 para 52, o número de organismos envolvidos passou de 19 para 370 e o número de categorias de produtos consideradas passou de 4 para 12.

Na segunda fase, com início no princípio de 2006, o programa passou a abranger todos os 14 ministérios e a Presidência do Conselho de Ministros, o número de processos de agregação e negociação realizados desde o início do e foi generalizado a todas as entidades dos ministérios da primeira fase. No final de 2006, o programa já envolvia 918 organismos e o número de processos de agregação e negociação realizados desde o início do programa totalizava 103. Foram constituídas Unidades Ministeriais de Compras (UMC) que centralizam os processos de compra ao nível dos correspondentes Ministérios e foi preparada a constituição da Agência Nacional de Compras Públicas (ANCP), com o intuito desta vir a assumir a coordenação das compras públicas em ligação directa com as Unidades Ministeriais de Compras. A evolução da estrutura organizativa considerada para as várias fases do projecto é a indicada no diagrama seguinte.

Evolução da Estrutura Organizativa do Programa Nacional de Compras Electrónicas

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Fonte: UMIC - Agência para a Sociedade do Conhecimento, IP.

No início do programa, a criação de núcleos de compras de âmbito ministerial numa lógica de serviços partilhados, os quais são servidos por plataformas de compras electrónicas mediante contratos de aquisição próprios, revelou-se particularmente eficaz pois levou, na maior parte dos casos, à constituição de grupos no âmbito dos vários ministérios altamente motivados e com vontade inovadora. Além disso, conduziu ao desenvolvimento de basicamente três prestadores de serviços de plataformas electrónicas de compra que vieram atingir níveis de desempenho inexistentes antes do programa. Estes prestadores de serviços têm sido um instrumento importante de dinamização do processo ao nível ministerial e um veículo de modernização de procedimentos. É claro que, uma vez atingido este objectivo, o passo seguinte deverá envolver uma redução do número de contratos de aquisição de plataformas electrónicas, pois uma destas plataformas pode servir vários Ministérios. Este passo tem de ser dado com racionalidade e envolve aspectos reguladores de uma actividade prestada por um número muito pequeno de fornecedores.

Desde o início do programa a UMIC  promoveu reuniões de coordenação com representantes dos núcleos ministeriais de compra dos Ministérios envolvidos, com periodicidade quase mensal. Estas reuniões desempenharam um importante papel de articulação das iniciativas desenvolvidas pelos vários núcleos, dinamização das suas actividades, partilha de boas-práticas e informação sobre processos de aquisição em fase de planeamento. Esta última permitiu, em vários casos, a agregação de vários ministérios em processos de compra conduzidos por um deles e permitiu, também, associar a vários destes processos ministérios que ainda não se encontravam directamente integrados no programa, dado que os processos de compra em planeamento são anunciados a todos os Ministérios com o objectivo de, em caso de interesse, poderem aderir a processos de compra em curso, permitindo que também possam beneficiar do programa e contribuindo para uma maior agregação de compra.

O valor total negociado desde o início do programa até ao final de 2006 atingiu 41 milhões de euros, com cerca de 20% de poupança.

A aceleração do programa está bem patente no gráfico seguinte do valor negociado no PNCE em cada ano, em milhões de euros, onde se observa que em 2005 verificou-se um crescimento de 33% no valor total negociado em relação à soma dos dois anos anteriores, e em 2006 o valor das compras públicas electrónicas mais do que triplicou em relação ao ano anterior e quase duplicou em relação à soma dos três anos anteriores, desde que o programa foi iniciado.

Valor total negociado no Programa Nacional de Compras Electrónicas
2003 a 2006, (milhões de euros).

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Fonte: UMIC - Agência para a Sociedade do Conhecimento, IP, Julho 2006.

Os principais objectivos definidos para o PNCE foram:

    1. Promover a eficiência do processo aquisitivo público:
      (i) gerando ganhos e poupanças estruturais;
      (ii) facilitando e alargando o acesso das empresas ao mercado da compras públicas;
      (iii) aumentando a transparência e a qualidade do serviço prestado.

    2. Criar dinâmicas de modernização junto dos agentes económicos:
      (i) promovendo a sua competitividade e produtividade;
      (ii) induzindo a adopção de novas práticas de comércio electrónico a nível nacional.

A concretização do PNCE foi organizada em projectos de três tipos: estruturantes, quick wins e de suporte, como indicado na figura abaixo.

Organização do Programa Nacional de Compras Electrónicas em Projectos

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Fonte: UMIC - Agência para a Sociedade do Conhecimento, IP.

Em 2006, a UMIC  encomendou à Capgemini um estudo de actualização das estimativas de poupança calculadas em 2003. A despesa total anual da Administração Pública Central é estimada em cerca de 8 mil milhões de euros, dos quais 2,2 mil milhões de euros em despesas transversais, incluindo 1,3 mil milhões em 16 categorias que seriam objecto de Contratos Públicos de Aprovisionamento (CPA). Nesse estudo, estima-se que a poupança total nas despesas transversais possa ser de 185 milhões de euros, atingível em 2010, e recomenda-se a prioritização das acções de sourcing em três vagas de categorias de produtos e serviços baseadas no potencial de poupança e a facilidade de implementação, como se indica na figura abaixo.

Prioritização das Acções de Sourcing
Categorias orçamentais de acordo com Potencial de Poupança (%), Facilidade de Implementação (Baixa a Alta) e Volume Financeiro (M€)
O volume de cada categoria é proporcional ao diâmetro do circulo (escala: Comunicações = 119 M€)

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Fonte: Capgemini, 2006, estudo encomendado pela UMIC.

O mesmo estudo segmentou as despesas transversais da Administração Pública Central em 6 famílias de necessidades, na óptica da procura, e organizou-as em 34 categorias de compra, as quais foram particionadas em 3 grupos – categorias a incluir em Contratos Públicos de Aprovisionamento (CPA), categorias a excluir de CPA, categorias a considerar numa 2ª etapa – como se indica na figura seguinte.

Organização de Categorias de Compra e de Contratos de Aprovisionamento Público (CPA)
Categorias orçamentais de acordo com Potencial de Poupança (%), Facilidade de Implementação (Baixa a Alta) e Volume Financeiro (M€)
O volume de cada categoria é proporcional ao diâmetro do circulo (escala: Comunicações = 119 M€)

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Fonte: Capgemini, 2006, estudo encomendado pela UMIC.

No estudo da Capgemini, é estimado que a poupança realizável nas categorias que podem ser abrangidas por CPA se situe entre 61 e 174 milhões de euros, a realizar em três fases, conforme se indica na figura seguinte.

Faseamento de Contratos de Aprovisionamento Público (CPA)
Categorias de compra de acordo com Volume de Despesa Atingível (M€) e Potencial de Poupança (%)

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Fonte: Capgemini, 2006, estudo encomendado pela UMIC.

O estudo aponta para a possibilidade das poupanças aumentarem gradualmente até 2010 como se ilustra na figura abaixo. Estas estimativas dependem fortemente da previsão da realização bem sucedida dos 16 CPA em 2007, alguns dos quais tiveram vicissitudes que resultarão em atrasos na concretização das poupanças indicadas. É essencial dar prioridade máxima aos processos de concurso e contratualização dos CPA, corrigindo os aspectos que se revelaram inadequados nos procedimentos adoptados, para que seja possível atingir as poupanças estimadas.

A realização dos concursos internacionais para os 16 CPA considerados assume prioridade máxima, de forma a ser possível alcançar rapidamente as poupanças realizáveis e ultrapassar os problemas verificados nos concursos lançados pela Direcção Geral do Património em 2006 que resultaram em significativos atrasos para o progresso das compras públicas.

Evolução Temporal da Poupança Realizada (2003-2006) e Estimada (2007-2008)
Milhões de euros, 2006

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2003-2006: Poupanças realizadas nos projectos-piloto já efectuados
2007-2010: Potencial de poupanças com novos Contratos Públicos de Aprovisionamento

Fonte: Capgemini, 2006, estudo encomendado pela UMIC.

É de notar que os CPA em vigor – desactualizados e montados numa estratégia de montra – não permitem a realização de poupanças significativas e na maioria dos casos promovem o facilitismo no processo de aquisição pública. Na verdade, os correspondentes processos foram essencialmente concebidos para facilitar os procedimentos de compra pelos organismos públicos, sem preocupações de racionalização dos processos de compra e da realização de poupanças estimulando a concorrência. As portarias que homologaram os CPA celebrados pela Direcção Geral de Património ultrapassaram, na sua maioria, o prazo de vigência de três anos nelas previsto, mantendo-se em vigor até à data de homologação de novos Contratos Públicos de Aprovisionamento. Esta desactualização tem distorcido o funcionamento do mercado, uma vez que muitos dos principais fornecedores actuais do mercado não estão considerados e, além disso, não aproveita a concorrência que, para ser estimulada, requer uma muito maior dinâmica, selectividade e períodos de validade mais curtos dos CPA – dir-se-ia quase a filosofia oposta da que tem vigorado tradicionalmente.

Assim, a situação relativa aos CPA tem efectivamente contrariado o desenvolvimento do PNCE. Ainda por cima, toda a estratégia do PNCE, assim como dos programas semelhantes noutros países, está baseada na gestão adequada dos seus CPA. A maior parte das poupanças realizáveis no PNCE, requer a actualização dos CPA, o seu alargamento a outras categorias e uma nova filosofia de concursos mais dinâmicos, frequentes e selectivos que estimule a concorrência.

Em conclusão, a concretização do novo modelo de compras públicas compreende três dimensões principais:

• Reformulação do modelo organizacional de compras públicas, com a criação de Unidades Ministeriais de Compras (UMC’s) e da Agência Nacional de Compras Públicas (ANCP), esta última sedeada no Ministério das Finanças e da Administração Pública, sendo o principal objectivo centralizar nas secretarias-gerais o processo de sourcing de cada um dos ministérios, o que permitirá a racionalização do número de estruturas de compras, eliminando duplicações orgânicas e de processos.
• Lançamento de novos Contratos Públicos de Aprovisionamento.
• Desenvolvimento do Modelo Tecnológico de suporte às compras públicas electrónicas.

A concretização do Modelo Tecnológico incluiu os seguintes projectos geridos de forma centralizada (iniciados pela UMIC e que transitarão para Agência Nacional de Compras Públicas):

• Portal das Compras Públicas – disponibilizado publicamente pela UMIC em Abril de 2005, com um subsequente progressivo alargamento de serviços;
• Plataforma de Pagamentos – partilhada com o Portal do Cidadão e com o Portal da Empresa;
• Ferramenta de Agregação de Necessidades de Compra da AP – modelo conceptual aprovado e em desenvolvimento, com 10 pilotos em Agosto/ Setembro de 2006;
• Ferramenta de Download de Cadernos de Encargos – desenvolvimento concluído, com 15 pilotos em Agosto/ Setembro de 2006;
• Registo Nacional de Fornecedores – desenvolvimento adjudicado com início do projecto em Setembro de 2006;
• Sistemas de Gestão de Catálogos e Compra por Catálogo – realizado procedimento de aquisição em 2006 (em análise de propostas);
• Ferramenta de Gestão de Contratos (projecto a lançar em 2007);
• Sistema de Gestão de Informação de Compras – procedimento lançado em 2006 (em piloto).

Além das ferramentas anteriores, há a considerar ferramentas geridas sectorialmente por unidades ministeriais de compras (UMC’s) ou organismos, as quais já se encontram disponíveis no mercado:

• Plataformas de Concursos Públicos Electrónicos (ferramentas usadas pelas UMC’s da fase piloto, presentemente em fase de adaptação);
• Ferramentas de Negociação Dinâmica (ferramentas usadas pelas UMC’s da fase piloto, disponibilizadas por três fornecedores);
• Plataformas de Gestão Transaccional de Compras (ferramentas usadas pelas unidades ministeriais de compras da fase piloto, disponibilizadas por três fornecedores).

A UMIC  assegurou, também, o desenvolvimento de um conjunto de projectos de suporte, dos quais se destacam até ao momento:

• Contribuição para o enquadramento legislativo da Agência Nacional de Compras Públicas;
• Contribuição para a legislação de reforma da contratação pública, nomeadamente transposição das directivas comunitárias e preparação do projecto de Código da Contratação Pública que tem decorrido no IMOPPI – Instituto Mercados de Obras Públicas e Particulares e Imobiliário;
• Desenvolvimento da estratégia nacional de sourcing;
• Estimativas de poupanças;
• Sistema de monitorização do PNCE;
• Acções de formação sobre negociação leccionadas por um Professor da Universidade Nova de Lisboa e formador do INSEAD, das quais usufruíram 90 quadros da Administração Pública.

O Portal das Compras Públicas foi disponibilizado em Abril de 2005, numa primeira fase com natureza principalmente informativa mas estando previsto o seu futuro alargamento como ponto de entrada para os sistemas de informação de suporte às compras públicas. A versão em inglês deste portal passou também a ser disponibilizada em Setembro de 2006.

O Portal das Compras Públicas foi concebido para conter informação sobre:

• Plano Nacional de Compras Electrónicas e a sua concretização;
• Anúncios de aquisições publicados no Diário da República;
• Catálogos existentes e os contactos dos responsáveis pelo aprovisionamento nos diferentes organismos da Administração Central;
• Notícias nacionais e internacionais sobre compras públicas;
• Evolução dos projectos que se integram no PNCE;
• Prestadores de serviços B2B envolvidos nos projectos do PNCE;
• Legislação nacional e comunitária mais relevante para as compras públicas;
• Boas práticas e indicadores relativos a compras públicas e comércio electrónico;

Este portal também passou a disponibilizar um conjunto de serviços, incluindo:

• Alertas de anúncios de aquisições públicas publicados no Diário da República a receber em caixa de correio electrónico ou por SMS em telemóvel, conforme indicado;
• Pré-registo de fornecedores por sua própria iniciativa;
• Motores de pesquisa;
• Newsletter;
• Respostas a perguntas frequentes.

Em meados de 2007, quando foi transferido para a ANCP, o Portal das Compras Públicas contava com 1.500 subscrições de newsletter, 1.340 subscrições de alertas por correio electrónico, 1.360 pré-registos válidos de fornecedores e 405 pré-registos para analisar, 10.730 anúncios de concursos públicos, 27.500 alertas de SMS enviados.

"Número de pré-registos de fornecedores solicitados por ano, no âmbito do PNCE - Programa Nacional de Compras Electrónicas(Desde o início do PNCE em 2003)"
2005 a 2007, Número de pré-registos.

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Fonte: UMIC - Agência para a Sociedade do Conhecimento, IP, Julho 2006.

"Número de concursos públicos anunciados no Portal de Compras por ano(Desde o início do PNCE em 2003)"
2006 e 2007, Número de concursos públicos.

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Fonte: UMIC - Agência para a Sociedade do Conhecimento, IP, Julho 2006.

"Alertas de SMS enviados por ano, no âmbito do serviço de alertas de anúncios de procedimentos aquisitivos do PNCE - Programa Nacional de Compras Electrónicas(Desde o início do PNCE em 2003)"
2005 a 2007, Número de alertas.

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Fonte: UMIC - Agência para a Sociedade do Conhecimento, IP, Julho 2006.

Um outro aspecto de actividade com reflexo nas compras públicas respeita à Redução de Custos de Comunicações. Pelo Decreto-Lei n.º 1/2005, de 4 de Janeiro, foi atribuída à UMIC a capacidade de permitir excepções à regra de que os contratos de prestação de serviços de comunicações não deverem exceder três anos, incluindo extensões e renovações, bem como à regra de não renovação dos contratos iniciados em data anterior à entrada em vigor do referido Decreto-Lei. Além disso, a UMIC tem sido solicitada a colaborar com outros organismos públicos para preparação e acompanhamento de processos de aquisição de comunicações. Neste âmbito, destaca-se a contratação do Serviço Móvel Terrestre de Voz e Dados GPRS para a Secretaria-Geral do Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, iniciada com um concurso anunciado em Setembro de 2006, foi concluída a 14 de Junho de 2007 com a assinatura do respectivo contrato com a OPTIMUS – Telecomunicações, SA.

Este concurso foi preparado com o apoio da UMIC – Agência para a Sociedade do Conhecimento, IP, no âmbito da racionalização dos custos de comunicações, num processo que teve início em Maio de 2006 com os trabalhos de definição de objectivos e planeamento de concursos.

São de salientar os seguintes resultados:

• Redução de tarifário em 61%, mantendo as mesmas gamas e quantidades de terminais e os mesmos perfis de utilização.
• Potencial de poupança de mais de 1 milhão de euros, com base nos perfis de utilização considerados e na duração plurianual do contrato.
• Obrigação do fornecimento regular pelo Operador, de indicadores relativos à utilização do serviço.
• Introdução da utilização de requisição dos serviços contratados pelas entidades abrangidas, por meios electrónicos através da plataforma de compras electrónicas utilizada pelo Ministério no âmbito do Programa Nacional de Compras Electrónicas.
• Execução do projecto de aquisição em um ano (concebido em finais de Maio de 2006 e finalizado com assinatura do contrato em meados de Junho de 2007).
• Levantamento efectuado em cerca de um mês, com 97% de respostas positivas.

A estratégia escolhida para a negociação das comunicações foi a de considerar faseadamente as diferentes tecnologias (Serviço Móvel Terrestre de Voz e Dados GPRS, Serviço Fixo de Telefone e Serviço de Redes de Dados), com os seguintes objectivos:

• Concluir com sucesso todo o processo de negociação centralizada em menos de um ano (prazo definido à partida), desde o levantamento do cenário de concurso, ao fecho do contrato com um Operador;
• Focar na redução de custos, garantindo retorno no primeiro ano face a quaisquer custos incorridos;
• Manter a interacção necessária com todas as entidades envolvidas, de modo a minimizar o impacto de um contrato centralizado nas necessidades específicas de cada entidade.

O primeiro caso de sucesso de negociação centralizada de comunicações acompanhado pela UMIC ocorreu no Ministério da Economia e Inovação (MEI), tendo sido efectuados os procedimentos de negociação dos Serviço Móvel Terrestre, Serviço Fixo de Telefone e Serviço de Redes de Dados. Estes três primeiros procedimentos provaram a viabilidade e o valor da negociação centralizada, tendo permitido ao MEI uma grande redução (da ordem de 50%) dos tarifários de comunicações.

No caso da Secretaria-Geral do Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, assumiu-se como base de partida a experiência adquirida no caso do MEI, redesenharam-se os métodos de levantamento e de condução do projecto, reforçou-se a estrutura jurídica das peças procedimentais e investiu-se fortemente no rigor e na credibilidade do cenário alvo apresentado para avaliação. Terão sido estes os factores operacionais que permitiram uma negociação empenhada entre todos os concorrentes e a obtenção de resultados que comprovadamente beneficiam todas as entidades associadas ao projecto.

A responsabilidade da continuação da adopção de métodos de compras electrónicas, assegurada pela UMIC no âmbito do Programa Nacional de Compras Electrónicas (PNCE) passou para a ANCP – Agência Nacional de Compras Públicas, EPE, a partir de 9 de Maio de 2007, com o início das actividades desta nova entidade para onde foram transferidas as atribuições que a UMIC tinha no PNCE, na sequência da publicação da lei orgânica e dos estatutos da ANCP em Diário da República, a 19 de Fevereiro de 2007, e da tomada de posse dos membros do seu Conselho de Administração, a 9 de Maio de 2007 (ver  Intervenção do Ministro de Estado e das Finanças (79.38 KB) ), com uma continuidade reforçada pela transição do vogal do Conselho Directivo da UMIC que dirigia os projectos do PNCE para vogal do Conselho de Administração da ANCP.

A informação sobre compras públicas electrónicas passou a ficar disponível na Internet no sítio da ANCP – Agência Nacional de Compras Públicas, EPE e no Portal de Contratos Públicos.