Análise de Impacto Financeiro do Voto Electrónico em Portugal

Com o objectivo de obter elementos para ponderar a adopção de um sistema de votação electrónica presencial em assembleias de voto a UMIC – Agência para a Sociedade do Conhecimento, IP encomendou em 2006 à Deloitte um estudo cujo relatório, intitulado “Relatório Final – Análise de Impacto Financeiro do Voto Electrónico em Portugal” foi concluído em Março de 2007.

Este estudo contribuiu para esclarecer os aspectos seguintes, conforme resumos que se apresentam abaixo:

• O custo do modelo tradicional de votação em Portugal;
  
• A comparação (benchmarking) internacional da adopção de votação electrónica;
  
• Os custos estimados para um sistema de votação electrónica em assembleias de voto no Dia das Eleições;
  
• Os aspectos de natureza jurídica e a necessidade de alterações legislativas.
  

O custo do modelo tradicional de votação em Portugal

O estudo da Deloitte avalia que os custos de eleições em Portugal variam com o tipo de eleição e têm as ordens de grandeza apresentadas na tabela seguinte:

Custo do modelo tradicional de votação em Portugal em vários tipos de eleições

Acesso alternativo:
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Fonte: Deloitte.

Constata-se que as parcelas mais elevadas nos custos das eleições são as compensações aos membros das mesas de voto e os custos de “tempos de antena” na comunicação social. A estas seguem-se os custos de aquisição de papel e impressão de boletins de voto e do seu transporte, os quais se situam apenas entre 3% e 4% do total.

Assim, o estudo concluiu:

“Em suma, não se prevê que a adopção do sistema de votação electrónica possa influir de forma significativa nas categorias de custos que mais pesam no modelo de votação tradicional."

A comparação (benchmarking) internacional da adopção de votação electrónica

O estudo da Deloitte apresentou um quadro-resumo comparando aspectos de votação electrónica em eleições políticas de 9 países que foi tomado como base para o quadro seguinte com informação actualizada:

Comparação internacional da adopção de votação electrónica em 9 países

Acesso alternativo:
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Fonte: Deloitte.

As principais conclusões do benchmarking internacional com os países considerados são:

1. O “voto em mobilidade” no país que interessa a Portugal, presencial e a realizar em assembleias de voto, só foi permitido na Holanda em 2004 e 2006, mas este país cancelou a votação electrónica em Maio de 2008, devido à possibilidade de fraude.
   
   
2. Dos 9 países considerados no estudo, a votação electrónica só se encontra generalizada na Índia e só tem uma incidência significativa (da ordem de 50%) num outro país – a Bélgica. Em ambos os casos, não é possível o “voto em mobilidade”.
   
   
3. O voto pela Internet só está disponível para todos os eleitores na Estónia, onde só foi usado por apenas 3,4% dos eleitores. Para eleitores residentes no estrangeiro foi disponibilizado em fase de teste na França e na Holanda, embora o número de eleitores que votaram pela Internet tenha sido diminuto.
   
   
4. A informação sobre custos de votação electrónica nos países considerados no estudo é escassa e irregular. Relativamente a votação electrónica em assembleias de voto, estima-se que o custo por eleitor na Bélgica é três vezes superior ao do custo da votação em papel, nas experiências realizadas no reino Unido os custos por votante em máquina electrónica variaram entre 100 e 600 vezes mais do que em votação em papel. Na Irlanda, o número de eleitores é cerca de 2,7 vezes menor do que o número de eleitores em Portugal foram gastos 41,2 milhões de euros em máquinas de voto e divulgação sem que tenha havido votação electrónica vinculativa devido a dúvidas relativas a segurança.
   
   
5. É possível a votação electrónica em assembleias de voto específicas na Alemanha, França e Reino Unido, mas a asua utilização é experimental e num número muito reduzido de assembleias de voto. Além disso as máquinas de voto utilizadas na Alemanha e na França são as que eram utilizadas na Holanda em que se detectaram falhas de segurança que levaram ao cancelamento da sua utilização em Maio de 2008.
   
   
6. Verificaram-se recuos relativamente à adopção de votação electrónica na Irlanda, na Noruega e, mais recentemente mas também com muito maior impacto dado que se encontrava generalizada e era comum há muitos anos, na Holanda.

Uma visão internacional mais ampla pode ser vista em Experiências e Adopção de Votação Electrónica em Eleições Políticas no Mundo.

Os custos estimados para um sistema de votação electrónica em assembleias de voto no Dia das Eleições

As estimativas de custos efectuadas no estudo da Deloitte baseiam-se num conjunto de pressupostos relativos ao modelo de votação e previsão de custos, e nas respostas recebidas de dois possíveis fornecedores de três que foram consultados.

Entre os pressupostos salientam-se:

• Rentabilização do equipamento durante 10 anos, período expectável para obsolescência material.
  
• Consideração de 2 eleições de cada tipo de âmbito nacional durante os 10 anos, portanto sem incluir eleições regionais.
  
• Amortização dos custos de investimento mediante imputação ao número total de eleitores inscritos.
  
• Dedução de uma estimativa de poupança em papel, partindo do princípio que não seria exigido paper trail audit, ao contrário do que está a ser adoptado em vários outros países devido a riscos de segurança e perda de transparência que têm vindo a ser detectados.

Os custos apresentados pelos dois fornecedores são excessivamente diferentes, com um deles a apresentar custos entre o dobro e duas vezes e meia os apresentados pelo outro. Este facto resulta numa insegurança considerável em relação aos custos previsíveis avaliados no estudo. Dado que em estimativas feitas por fornecedores neste tipo de estudos é provável uma subavaliação das despesas, até porque numa avaliação voluntária e gratuita que tem necessariamente de ser feita com pouco consumo de recursos é natural não considerar todos os aspectos envolvidos, referem-se aqui as estimativas de custos resultantes da resposta do fornecedor que apresentou custos mais elevados. Acresce que este era o único que já tinha participado em projectos concretos de desenvolvimento de projectos de votação electrónica noutros países, o que também dá uma maior segurança às estimativas de custos apresentadas.

As estimativas dos custos totais das eleições com a introdução de votação electrónica em todas as assembleias de voto em máquinas com ecrã táctil resultantes das informações do fornecedor que apresentou custos mais elevados andam para eleições de âmbito nacional (Presidenciais, Assembleia da República, Parlamento Europeu) à volta de 37 milhões de euros por eleição e 4,0 € por eleitor registado, o que corresponde a um custo quase quatro vezes superior ao que foi referido acima para as eleições tradicionais, em que estes valores andavam à volta de 10 milhões de euros e 1,1 €, respectivamente. No total do período de 10 anos considerado isto corresponde a uma estimativa com os vários tipos de eleições (incluindo Autárquicas e Referendos mas excluindo Regionais) de 346 milhões de euros com a solução de votação electrónica considerada, a comparar com 82 milhões de euros com o sistema de votação tradicional.

O estudo ainda avaliou quanto seria possível baixar a estimativa do custo das eleições com a votação electrónica se fosse acompanhada da eliminação de papel, isto é se não houvesse paper trail audit, e concluiu que a supressão de papel corresponderia a poupar 6% do custo das eleições tradicionais, ou seja da ordem de 0,6 milhões de euros por eleição, 7 cêntimos de euro por eleitor registado em cada eleição, e 4,9 milhões de euros no período de 10 anos considerado. Contudo, como já tinha sido observado acima, esta poupança não altera a ordem de grandeza do aumento de custos com votação electrónica em relação à votação tradicional que continua a ser cerca do quádruplo.

Foi, também, considerada a possibilidade de introduzir apenas um sistema de cadernos eleitorais electrónicos, o que permitiria melhorar a gestão do recenseamento eleitoral e a logística das operações eleitorais, além de sem requerer a adopção de votação electrónica permitir processos de “votação em mobilidade” em eleições nacionais em que se pode considerar um círculo eleitoral único ao nível de todo o país para efeitos de contagem dos votos (ou seja em todas as eleições menos as autárquicas e as regionais, mas abrindo também para estas a possibilidade de considerar esquemas de “votação em mobilidade” embora mais complexos). O custo de apenas introduzir o caderno eleitoral electrónico foi estimado em 53 milhões de euros, o que corresponde ao custo das eleições tradicionais com o caderno electrónico no período de 10 anos considerado passarem de 82 para 135 milhões de euros (mais 65%), o que corresponde a um aumento do custo por eleitor registado em cada eleição de 1,1 € para 1,7 €.

Em resumo, uma comparação dos custos das eleições no período de 10 anos considerado, na base de duas eleições de cada tipo não contando com as eleições regionais e considerando os casos de votação tradicional, sem e com caderno eleitoral electrónico, e de votação electrónica, é sintetizada na tabela seguinte:

Comparação dos custos das eleições tradicionais e com vários tipos de votação electrónica num período de 10 anos

Acesso alternativo:
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Fonte: Deloitte.

*A votação electrónica com paper trail audit não permitiria poupar papel e teria custos acrescidos consideráveis em relação aos indicados que não foram estimados, associados ao sistema de produção e processamento do paper trail.

O estudo ainda considera a possibilidade de racionalização da distribuição de assembleias de voto, dado que mais de metade (2.351) de todas as freguesias (4.260) têm menos de mil eleitores (havendo mesmo freguesias com menos de 40 eleitores) e todas as freguesias têm presentemente assembleias de voto. Estima-se que seria possível reduzir o número de assembleias de voto de cerca de 30%, embora esta estimativa seja demasiada elevada porque se baseia em assegurar que nenhum eleitor ficaria a uma distância superior a 50 Km de uma assembleia de voto, valor que parece excessivo.

Entre outros aspectos, o estudo conclui:

"(...) tendo em conta o custo do modelo tradicional, qualquer das soluções apresenta efectivamente acréscimos de custo muito significativos.

(...) a introdução do voto electrónico é sobretudo justificada pela introdução do conceito de mobilidade, o qual poderá ser introduzido parcialmente, para eleições com círrculos eleitorais nacionais, com a implementação do sistema de gestão do caderno eleitoral electrónico, reduzindo assim, muito significativamente o custo de implementação."

Os aspectos de natureza jurídica e a necessidade de alterações legislativas

O estudo da Deloitte identifica um vasto conjunto de diplomas legislativos relacionados com os processos eleitorais, nomeadamente relativos a Legislação de Recenseamento Eleitoral, Leis Eleitorais Referendárias, Autenticação do Eleitor por Via Electrónica, Implantação do Voto Electrónico. Além disso, levanta várias questões relativas a alterações legislativas necessárias, entre as quais sobressaem:

“(…) o Conselho da Europa, através da "Comissão Europeia para a Democracia através do Direito" (Comissão de Veneza) (…) deu início ao processo de criação de um código de boa conduta em matéria eleitoral (…) (que) culminou com a apresentação (…) de um relatório (…) Neste contexto salientamos também a Recomendação (2004) 11 adoptada pelo Comité de Ministros do Conselho da Europa a 30 de Setembro de 2004, sobre os standards legais, operacionais e técnicas do voto electrónico.

1. Revisão do regime de recenseamento, automatizando a inscrição e articulando-a com a base de dados da identificação civil.

(…) Neste contexto pretende-se ir mais longe, procedendo-se à substituição dos cadernos eleitorais, no seu actual formato, pela base de dados do recenseamento eleitoral, passando esta a constituir como que um caderno eleitoral electrónico central.

2. Consolidação de um sistema de voto electrónico presencial

3. Integração do cartão de eleitor no Cartão Comum do Cidadão

(…) a solução tecnológica escolhida tem inevitavelmente que corresponder a padrões segurança que garantam o mais escrupuloso respeito dos valores fundamentais que se pretendem salvaguardados, mormente quando a informação constante do Cartão Comum do Cidadão respeita a dados pessoais.

4. Apresentação de uma proposta de modernização, e consolidação num só diploma, do procedimento eleitoral para todos os actos eleitorais e referendários

(…) caso o sistema de voto electrónico venha a ser efectivamente implementado, as assembleias e secções de voto deverão encontrar-se organizadas com pessoal qualificado para lidar com o mesmo e prestar a assistência e esclarecimento necessário ao eleitor, por forma a que o mesmo exerça o respectivo direito de voto regularmente. Tal recomendação poderá ter impacto não apenas na actual redacção das leis eleitorais/referendárias propriamente ditas mas também na actual redacção da Lei 22/99, de 21 de Abril, a qual regula a criação de bolsas de agentes eleitorais e a compensação dos membros das mesas das assembleias ou secções de voto em actos eleitorais e referendários.

Relativamente aos cadernos de recenseamento/eleitorais, e tal como referido anteriormente, deverá aferir-se da conveniência dos mesmos e, possivelmente, à adaptação do respectivo suporte por forma a compatibilizar a existência destes com o sistema de voto electrónico que se pretende ver implementado, de acordo com o cenário de referência, nomeadamente com a existência de uma base de dados centralizada delineada em consonância com os objectivos referidos em 1. supra. Também no que respeita ao cartão de eleitor, a respectiva integração no Cartão Comum do Cidadão, nos termos referidos em 3. supra, terá impacto naquilo que é a actual redacção da legislação eleitoral/referendária.

No que respeita ao procedimento previsto para a realização do “voto antecipado”, nos casos em que tal é permitido, recomenda-se também a necessária compatibilização do mesmo com o procedimento do voto electrónico, caso este venha efectivamente a ser implementado.

Note-se ainda que, relativamente ao conceito de “local de exercício de sufrágio”, deverá o mesmo ser ajustado por forma a incluir a questão da mobilidade, enquanto possibilidade de exercício do direito de voto em assembleia de voto diferente daquela que efectivamente corresponde ao local onde o eleitor em causa se encontra recenseado.

(…) Relativamente ao processo de votação, desde a respectiva abertura ao encerramento, incluindo o modo e meios utilizados e, posteriormente no que respeita à contagem, apuramento e destino dos votos, o mesmo deverá ser adaptado por forma a dar acolhimento ao novo sistema de votação electrónica, caso este venha efectivamente a ser implementado, seja de uma forma plena, seja numa base mista i.e., em coexistência com o voto tradicional.

Neste sentido, o próprio conceito de urna e de boletim de voto deverão ser adaptados, assim como o “modo como vota cada eleitor” desde a sua apresentação perante a mesa, ao procedimento de identificação através do Cartão Comum do Cidadão e posterior autenticação através da base de dados central de eleitores, à concretização do voto e, finalmente, ao apuramento.

Note-se, por último, que o tipo de ilícito eleitoral deverá necessariamente incluir a previsão do ilícito praticado no âmbito do voto electrónico.

(…) será indispensável ter em atenção, nomeadamente, a legislação sobre a protecção de dados pessoais.

Recomenda-se ainda a previsão legal, em diploma próprio, do sistema de voto electrónico que se pretende implementar, no que respeita aos aspectos técnicos que o caracterizam.”